A jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Jat.) és a jogszabályszerkesztés részletes szabályait megállapító 61/2009. (XII. 14.) IRM rendelet (a továbbiakban: Jszr.) alapján eddig kötelező volt a rendeleteket bevezető résszel ellátni, míg preambulumot kizárólag az Alaptörvénymódosítás és – a módosító, és hatályon kívül helyező törvények kivételével – törvény tartalmazhatott. A preambulumban a szabályozás előzményét, indokát és célját ismertethette a jogalkotó, továbbá olyan elvi, elméleti tételről lehetett itt rendelkezni, amely – a normatív tartalom hiánya miatt – a törvény egyes szakaszaiban vagy mellékleteiben nem volt megemlíthető.
Az eddig az önkormányzati rendeletek bevezető részében rögzítendő kérdéseket (a jogalkotó megnevezése, felhatalmazó rendelkezések, feladatkör meghatározása, véleményezők megjelölése, stb.), mint a jogszabály megalkotásához szükséges érvényességi kellékeket a jövőben a jogszabály preambulumában kell felsorolni. A bevezető rész tartalma tehát, mint a rendelet megalkotásához szükséges érvényességi kellékek felsorolása a preambulumba épül be.
A Jat. új, 18. §-a szerint a jogszabály preambulumot tartalmaz, amelyben a szabályozás célját minden esetben meg kell határozni.
A preambulumnak továbbá tartalmaznia kell a rendelet megalkotásához szükséges – a Jszr-ben megjelölt – érvényességi kellékeket is.
Fentiek mellett a preambulumban opcionálisan rögzíthet a jogalkotó a szabályozással összefüggő elvi, elméleti tételeket is, amelyeket a jogszabályban a normatív tartalom hiánya miatt nem lehet rendezni. Így az indokolások jogértelmezésben betöltött szerepe a jövőben csökken, a preambulum viszont, mint a jogszabály szerves része – bár jogi normának továbbra sem tekinthető – kötelező erővel bír a jogszabály értelmezése során. A jogszabály indokolásával kapcsolatban a Jat. kiegészül azzal az előírással, hogy az indokolásban bemutathatók a szabályozással összefüggő azon részletes körülmények, amelyek a szabályozás értelmezését segíthetik, továbbá ismertethetők a szabályozás előzményei. Hatályát veszti ugyanakkor az az előírás, amely szerint a jogszabály indokolásában tájékoztatást kell adni a javasolt szabályozás és az európai uniós jogból eredő kötelezettségek összhangjáról. Az indokolási kötelezettséggel kapcsolatos egyéb szabályok nem változnak.
A Jat. alapján a preambulumot a jogszabály módosítása esetén a jogszabály megváltozott tartalmának megfelelően módosítani kell, ha ez a preambulum és a jogszabály rendelkezései tartalmi összhangjának megteremtése érdekében szükséges.
Ezáltal a preambulum mindig a jogszabály hatályos tartalmának megfelelően tartalmazza a jogalkotó által megjeleníteni kívánt célokat és egyéb elemeket. A Jszr. 100. § (3) bekezdése alapján a preambulum szövegcserés módosítással, újraszabályozással vagy kiegészítéssel módosítható. A preambulum módosítása esetén a módosító rendelkezésben a preambulum preambulumbekezdésére kell hivatkozni.
A Jszr-nek a jogszabály formai tagolására vonatkozó szabályai kiegészülnek a tagolóegység fogalmával. A jogszabályban alkalmazható tagolóegység a preambulumbekezdés, amelyet pozitív egész számokból képzett, szögletes zárójelek közé foglalt arab számozással kell megjelölni (Jszr. 36. §). A preambulumot módosítás esetén két egymást követő preambulumbekezdés között új preambulumbekezdéssel úgy lehet kiegészíteni, hogy a preambulumbekezdést a megelőző preambulumbekezdés számával és ezt közvetlenül követően a latin ábécé kisbetűjével kell megjelölni (Jszr. 109. § (3) bekezdés).
A preambulum jogszabályszerkesztési követelményeit részletesen a Jszr. állapítja meg. A Jszr. 52. § (1) bekezdése szerint a rendelet preambulumában fel kell sorolni a rendelet megalkotásához szükséges érvényességi kellékeket, amelyeket a jogalkotás aktusára utaló kifejezés követ, továbbá az önkormányzati rendelet preambulumában meg kell jelölni, ha az önkormányzati rendeletet a társulásban részt vevő helyi önkormányzat képviselő-testületének hozzájárulásával vagy a társult képviselő-testület döntésének megfelelően alkotják meg.
A Jszr. 59. §-a előírja, hogy a preambulumot a jogszabály megjelölése után közvetlenül, a szerkezeti egységeket megelőzően, szerkezeti egységeken kívüli szövegként kell elhelyezni. A preambulum formai megjelenésével kapcsolatos előírás, hogy címet nem tartalmazhat, továbbá preambulumbekezdésekre tagolandó (ld. fent). A rendelet megalkotásához szükséges érvényességi kellékek felsorolását tartalmazó preambulumbekezdés egyetlen, sortöréssel tagolható mondatból áll. A jogszabály megszövegezésénél alkalmazandó kodifikációs szövegezési mintákat a Jszr. 1. melléklete tartalmazza.
A preambulum felépítése
A preambulum felépítése fentiekre figyelemmel a következő:
- szögletes zárójelben arab számozással a szabályozás céljának megjelölése, szükség szerint a szabályozással összefüggő elvi, elméleti tételek megállapítása,
- a rendelet megalkotójának teljes megjelölése,
- az eredeti jogalkotói hatáskört megállapító rendelkezés vagy felhatalmazást tartalmazó jogszabályi rendelkezés (az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdésének megfelelő pontja, a helyi önkormányzatokról szóló törvénynek a feladatkört megállapító rendelkezése vagy más törvénynek a feladatkört megállapító rendelkezése), amely alapján a rendeletet kiadták (Jszr. 53. § (2) bekezdés, 54. § (1) bekezdés),
- a feladatkört vagy feladatköröket megállapító jogszabályi rendelkezés (Jszr. 55. § (1) bekezdés),
- ha a rendelet más személlyel vagy szervvel egyetértésben adható ki, az egyetértés tényére való utalás (Jszr. 57. § (1) bekezdés),
- ha a rendelet előkészítése során valamely szerv jogszabályban biztosított, érvényességi kelléknek minősülő véleményezési jogkörrel rendelkezik, a véleményezés tényére utalás (Jszr. 58. § (1) bekezdés),
- ha az önkormányzati rendelet megalkotásához a társulásban résztvevő helyi önkormányzat képviselő-testületének hozzájárulása szükséges, a hozzájárulás tényére való utalás (Jszr. 58/A. § (1) bekezdés),
- ha az önkormányzati rendelet megalkotására a társult képviselő-testület döntése alapján kerül sor, ennek a tényére való utalás (Jszr. 58/A. § (1) bekezdés),
- a jogalkotás aktusára utaló kifejezés („a következőket rendeli el”).
A Jat. és a Jszr. preambulumra vonatkozó új szabályai azon jogszabályok – így többek között önkormányzati rendeletek – esetében alkalmazandók, amelyek előkészítését 2025. január 1. napján vagy azt követően kezdték meg. Ugyanakkor a Jat. és a Jszr. lehetővé teszi, hogy a jogalkotó már azon jogszabályok tekintetében is az új szabályok szerint járjon el, amelyek előkészítése 2024. július 1-ét követően vette kezdetét. Ha a jogalkotó 2025. január 1-ig nem alkalmazza az új szabályokat, a jogszabály megszerkesztése során a Jat. és a Jszr. 2024. június 30-án hatályos szabályai szerint kell eljárnia. A 2025. január 1. napját megelőzően kihirdetett jogszabályok nem láthatóak el utólag preambulummal, a már kihirdetett rendeletek bevezető részeit tehát nem lehet preambulummal felváltani.
Az 1130/2024. (V. 9.) Korm. határozat alapján az igazságügyi miniszter a polgármesteri hivataloknál, a közös önkormányzati hivataloknál jogszabály-előkészítő tevékenységet végző munkatársak részére a jogszabályok preambulumával összefüggő új követelmények tárgyában oktatást szervez.